新能源“平价上网”项目若干法律问题解析

平价上网项目的含义是什么？应执行何种电价？

很多人认为平价上网项目，顾名思义，就是执行当地脱硫燃煤标杆上网电价；其实，从2019年、2020年国家发改委公布的政策来看，平价上网是有特殊含义的：“按项目核准时国家规定的当地燃煤标杆上网电价与风电、光伏发电平价上网项目单位签订长期固定电价购售电合同（不少于20年）”。从上述规定看，平价上网项目是按照“项目核准时”的燃煤标杆电价上网的，有助于投资人测算投资收益的；否则，通常情况下燃煤标杆电价是不断调整的（调整权在于政府，且将来如何调整存在不确定性）。另外，早在2019年10月，国家发改委已经下发修改了燃煤标杆电价制度，将现行燃煤发电标杆上网电价机制改为“基准价+上下浮动”的市场化价格机制。基准价按当地现行燃煤发电标杆上网电价确定，浮动幅度范围为上浮不超过10%、下浮原则上不超过15%。因此，从逻辑分析上看，平价上网项目应执行项目核准（备案）时的燃煤发电基准价格。

遗憾的是，在我们接触的平价上网项目中，电网企业没有相应的修正其合同模板，仍采用短期购售电合同（PPA），并明确约定电价要随着政府调整上网电价而调整。我们认为，平价上网项目的购售电合同（PPA）如不存在《合同法》第52条规定的无效情况下，为合法有效的合同。因此，平价上网项目执行的电价，最终要看在购售电合同（PPA）是如何约定的，并以约定的为准。

纳入平价项目上网试点范围有何意义？

有人认为，平价上网是一个结果，对于新能源项目自动可以实现平价上网（就是国家不给补贴！）那么，国家近两年实施的平价上网项目试点，以及公布平价上网项目目录有何意义呢？我们认为，平价上网项目实际可以分为两种类型：一是“被动平价”，即有补贴项目因各种原因（如倒卖路条、拖延并网等）被主管部门剥夺补贴的资格；二是“主动平价”，即项目主体主动申请实施平价，并被纳入平价上网项目目录。两者最大的区别在于，“主动平价”政策上讲可以享受国家规定的优惠政策，主要是：

仅享受地方补贴的项目仍视为平价上网项目。

可以签订长期（20年）的购售电合同（PPA）。

不要求参与电力市场化交易（就近直接交易试点和分布式市场交易除外）。

不要求参与跨区电力市场化交易。

对纳入试点的就近直接交易可再生能源电量，政策性交叉补贴予以减免。

土地、金融、并网等方面其他优惠政策。

平价上网项目是否适用保障性收购（最低保障小时）制度？

2016年，国家发改委就出台了对于“部分存在弃风、弃光问题地区，对规划内的风电、光伏发电实施最低保障收购年利用小时数”制度。该制度出发点是为了解决弃风弃光问题，但近年来，在某些地区该制度已经异化为一种变相的降价措施。在保障小时之外，将不再执行约定的或国家规定的电价，即“保量不保价”，超出保障小时，须强制参加市场化交易，变相降价。如果平价上网项目在超出保障小时后，不参加市场化交易，项目是否会被进行限电？对此国家发改委的政策规定是：

电网企业应确保项目所发电量全额上网。

如存在弃风弃光情况，将限发电量核定为可转让的优先发电计划。

经核定的优先发电计划可在全国范围内参加发电权交易（转让）。

从实践情况看，上述规定并没有能够切实落实到位，平价上网项目仍存在限电的风险。

违反平价上网项目最晚并网时间有何法律后果？

2020年平价上网的政策是：2019年第一批和2020年风电、光伏发电平价上网项目须于2020年底前核准（备案）并开工建设，除并网消纳受限原因以外，风电项目须于2022年底前并网，光伏发电项目须于2021年底前并网。逾期并网的项目，将会被平价上网项目清单中移除。

对此，国家能源局给与的官方解读是：逾期并网的，将不再享受19号文件（见本文附注）有关支持政策。因此，项目单位应审慎评估平价上网项目优惠政策对于项目的重要意义，合理确定项目排产及工期安排。

本文涉及到的政策规定：

1、国家发展改革委《关于做好风电、光伏发电全额保障性收购管理工作的通知》（发改能源〔2016〕1150号）

2、国家发展改革委 国家能源局《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》（发改能源〔2019〕19号）

3、国家发展改革委办公厅 国家能源局综合司《关于公布2020年风电、光伏发电平价上网项目的通知》（发改办能源〔2020〕588号）

4、国家能源局对于《关于公布2020年风电、光伏发电平价上网项目的通知》的官方解读

5、国家发展改革委《关于深化燃煤发电上网电价形成机制改革的指导意见》（发改价格规〔2019〕1658号）